Centro Unv*rsitário Santo Agostinho
www*.fsanet.com.*r/revista
Rev. FSA, Tere*i*a, *. *7, n. 8, art. 4, p. 69-97, ago. *0*0
I*SN Impresso: 180*-6356 ISSN *letrô*ico: 2317-2983
http://dx.doi.org/10.12819/2020.1*.8.4
A Pro*ução Legislativa da Comissão de *i*eitos Hum*no* e Legi**ação Particip**iva do Senad*
The Legisla*ive P*o*uction of *he Commissio* *f Hum*n Rights a*d Pa*ticip*t*ry Legi*lation
Commission o* Se*ate
Bruno de Cas*** Rubiatti
*outor em Ciênci* Política *ela Unicamp
*rofessor do prog*am* de Pós-Graduaçã* pela (PPGC*/UF*A) e da Fac**dade (FA*S) d* UFPA
E-mail: b*r**iatti@gm*il.com
Jonatas No*u*ira Aguia* Souza e Silv*
Graduação em Ciên*ias *ociais - UFPA
E-*ail: *on*tass*uza.silva*9@g*a*l.com
Ende*eço: *runo de Castro *ubiatti
Editor-Chefe: Dr. Tonny K*rley de Alencar
*u* A*g*st* Corr*a, 01 **mpus Universitá*i* do
Ro*rigues
Gua*á- Instit**o *e Filosofia e Ciências H*manas,
*r*grama de P**-G*adu*ção em Ci*ncia Polít**a.
Artigo *ecebid* em 06/04/20*0. Últ*ma
versão
*elém/Par*, Brasi* CEP: 66075-**0, Brasil.
r*cebida em 22/04/*020. *p*ovado em 23/04/2020.
En*e*eço: Jon*tas Nog**ira Ag*iar Souza e Silva
Rua A*gusto **rrea, 01 Campus Universit*rio do
Av*liado pelo sistema Tripl* Revie*: D*sk Review *)
Guamá- Ins*itu*o *e Fi*osofia e Ciên*ias Humanas,
pelo Edit*r-Chefe; e b) *oub*e *lind R*view
Faculdade de Ci*ncias Soci*is. **lém/Par*, Brasi* CEP:
(av*l*ação *ega por dois avali*dor*s da área).
66075-1*0, Brasil.
Revisão: *r**at*cal, Norma*iva e de Form*taç*o
B. C. Rubiatt*, J. N. A. Souza e *ilva
70
RESUMO
Nos Estudos Le*is*at*vos brasileiros
nota-se um cr*scent* int*resse pela organização
do
*egislativ*, em e*pecial os *eus sistemas de comissões. O
pr*sente art**o busca contribuir
com essa di*c**sã*, analisa**o a p*od*ç** legislat*va da C*missão d* Direitos Hu*a*os
e
Leg*slação Participativa do *e*a*o Federal. A e*colha dessa com*s**o *e **ve a dois fato*es:
1) a crescente re*ev*ncia *a temáti*a dos Dire*tos Hum*nos na política brasileira e 2)
a
ausênc** de trabalhos so*re as comissões do Senado *e*eral. Par* a realiza*ã* d* artigo
foram analisadas e cla*sificad*s *s reuniões realizad*s pela C*H *o período
de 2015-2018.
Pos*eri*rmente for*m a*alisadas a* iniciativ*s que ti*e*am **rec*r*s **tados
n* com*s**o.
Ne*sa a*á*ise f*ram c*assificad*s ** inicia*ivas p*r 1) tipo (**s, *UG, ECD SCD), 2) *
origem (Deputados, Senado*es, Executivo e Sociedade civil),
3) pa*tido do propositor
e
perten*imento à coalizão de governo, 4) par*ido do *elator e pertencimen*o à
coaliz*o
de
*overn*, 5) *esul*ado
apontado pelo pare**r e 6) *tilização *o
poder termi*ativo. A partir
desses dados foi possív** apontar o papel in*ormacional e a utili*ação d* poder positivo
da
*DH no processo decisório bras*leiro.
P*lav*as-Chave: Estudos legis*ativos. *istema de C*missões; Se*ado. C*H.
Abs*ract: O* Brazilian legislativ* studies, it is notic*ab*e a growing in*erest in the legisla*ive
organiz*tion, particul*rly in its syst*ms of commissions. T** main objecti*e of this rese*rch is
to contribute t* t*is dis*u*sion, analyzing the le*islative *roduction of the C*mmi*s**n of
Human Right* and Pa*ticipato*y Legis*ation commission of se*at*. T*e se*ection of *his
commission i* du* to tw* factors: 1) th* gr*wing *elevanc* of *he Human Rights
**eme in
Br**ilian politic*; a*d 2) the abse*ce o* st**ies on the federa* l*wer house. For the
achieve*ent
of this a*ticle, the mee*ings hel* by the HRC i* th* per*od fro* 2015 to 2018
w*re ana*yzed
and classifie*. Subs*qu*ntl*, the initiat*ves tha* had o*i*ions
voted o* t*e
c*m*itte* were anal*zed. In thi* analys*s, initiat*ves were classified by *) type (Bills,
*egislat*ve suggestions, lower h**se amendmen*s), 2) origi* (Representatives, Senators,
Executi*e, Civil Soc*ety), 3) p**ty *f the proposer *nd memb***hip of *he gover*ing coalition,
4) pa*ty of *h* rappor*e*r a*d me*bers*i* of the governing coalition, 5) res*lt indicates b*
*he opinion and 6) u*e of termina*ive *ower. F**m *his data it *as possib*e to point out
th*
in*ormational role and the us* of
t*e posit*ve power of t*e HRC in the **azilia* decisio*-
makin* process.
Keywords: Legislative *tudie*. *ystem of Com*issio*s. ***a*e. *RC.
Re*. F*A, Tere*ina, v. 17, n. 8, ar*. 4, p. 6*-97, **o. 2020
www4.*sanet.com.br/revista
A Produção *eg*sl*tiva da Comissão de Direitos *umanos e Leg*slação Participativ* d* Se*ado
*1
1 INTRODU*ÃO
*s Es*u**s Legislativo* c*nstituem parte impo*tante do campo da ciê*ci* p*lítica *o
Br*sil. Desde *
*ed*m*cratizaçã*, t*mas como o sistema *e
go*****, a relaç*o entre
Executivo Legi*lativo, os impactos do multipartidari**o no funcio**m*nto do s*stema e
p*lí*ico *ã* *esenv*l*idos po* *ientistas
*olíticos brasileiro* e brasilia**st*s (*INZ, *997;
MAWINWARING,
1*97; SANTOS, *002, 2*03; FIGUEIRE**; LIMONGI; 199*). Desta
forma, *s estudos s*bre *s I*s*it*ições Política* *r*sileiras part*m ** uma vis*o pes*imi*ta
sobr* a pos**b*lidade des** siste** sustentar uma democ*atizaç*o, c*egando a u*a análise do
fun*ionamento *essas insti*u*çõ*s a
p*rtir
do q*e se c*nvencionou c**m**
de
Pres*dencialismo de Co*lizão.
*e in*cialmente * persp*c*iv* *essi*ista apontava para um* par*lisia das inst*t*içõ*s e
te**ência a que*ra da n**cent* *emocrac*a, *ra*a*hos como o de Santos, (2*03) e Limongi e
Fig**i*edo (1*98)
*emo*st*am que a orga*iz*çã* das in*tit***ões polí*icas pós-19*8
ap*esentou inovações que permitiriam o funciona*ento *o sistema político,
a dizer:
o
a*mento do Poder de Agen*a do Executivo a centr*lização *o processo decisó*io *
*o
Legis*a*ivo. De*sa form*, os poder*s l*g*s*ativ*s outorg*dos *o *xecu*ivo pela Constit*ição
de 1988, so*ados **gani**ç*o da* *asas Le*i*lativa* centralizada na *ig*ra d*s à
*íder*s
p*rtidários possibilitariam a fo*maç** d* coalizões de
ap*i* legislat**o ao governo, base*da
na cooper*ção dos partido* *olític*s - c*o*eraç*o que se *ir*a*ia na ca*acidade dos líder*s
parti**rios
em **orde*ar a ação
de *u*s bancad*s partidár*as
em plen*ri*. Dessa for*a,
o
eixo c*ntra* p*r* a anális* do comport*ment* legislativo passa a ser o colé*io de lídere* e o
*omp*rta*ento disc*plina*o dos *arlamentares.
Todavia, estudos rec*n*es apontam pa*a a importância d* siste** de co*issões para a
co*pre*nsão
a**quada do processo *egi*lativo. **aújo (2009) ap*nta que as c*missões
cumpr*m *mportante p*pel *o **ocesso l*gislativo, uma vez *ue elas são *espo*sá*eis *or i)
fomentar *
esp**ial*zação
dos
parla*entare*, ii) pe*mitir *m* *aior discussão sobre as
matérias, e iii) viab*lizar o de*ate polí*ico d*mocrátic* e * for*ação de co*sensos. *na*tasi*,
*elo * Santos (2014, *. 103) d*mo**tram q*e *s comissõ*s e*ercem papel relevante uma vez
que possibilit**i*m a produç*o *e dec*sões estáveis, cont*apondo-se ao c*ráte* c*cli** d* regra
de maiori* *er*iriam com* *n*tr*m*nto e
de a*cou*t*bil*ty ho*izontal * verti*al "na medida
em que fac*litam - ou dific*ltam - a ma*ifestação da*
preferên*ias dos d*versos
**ores,
uns
perant* os o*tros".
Freit*s (2016) aponta que *arte da bibl*ograf** sobre
o Legislativo
brasileiro
caracteriza as comiss**s com* fra*as d*vido ao Pedido de Urgência di*ponív*l ao Executivo e
Rev. FSA, Teresina PI, v. *7, n. 8, *rt. *, p. 69-*7, ag*. 2020 www*.fsanet.com.br/rev**ta
B. C. ***iatti, J. *. A. Souza e Silv*
*2
L*gislativo - n*sse caso, o pe*ido de urgência *nfraqueceria a* comissões *á que, *ma
vez
pedido, o *rojeto po*e se* retirado da* comissões *em deliberação *as mesma* e ir *ara
decisão direta d* plenár*o -, p**ém * autora (*RE*TAS, 2016) most*a qu* parte significati**
dos Pedidos de Urgên*ia *ão feitos após a deliber*ção da* comissõ*s. D*sta
maneira, es*es
*edidos de Urgência não têm por ob*etivo *ont*r*ar as **missõ*s, *as *ão um instru**nto
utilizado para co*oc*r o projeto em pauta.
De *o*ma complementar, Alme**a (*0*5; 2019) afi**a que o *uncionamento *o
p*esidenc*alismo de c*aliz*o teria passado por transformações nas últimas década*, a d*zer:
"l*is pre*i*enciais *er*eram espaço para a* de orig** parlamentar e as *o*issõe* passaram a
pa*ticipar co* mais f*equênci* das deliberações, *end* s*as *ecisões inc*u*ive natu*eza final"
(ALMEIDA, 201*, p. 403).
Isso posto, o presen*e a*tig* bu*ca contrib*ir com ess* disc*ssão dos Estudos
Legi*lat*vos, focando a produ*ão *egislati*a d* uma comissão específica: a *omiss*o
de
Direitos Humanos e Legislação *articipativa (*D*) do *enado Brasileir*. A e*colha des*a
c*missão se deve * dois **t**es principais. O primeiro é a *emática: a prese*ça da questão dos
Direitos Huma*os *present*, nos últimos anos, forte crescime*to nos d*bat*s tanto
**
soc*edade
br*s*leira
q*an*o no *ongresso N*cional. *s*e c*esc*mento pode ser no*ado pela
própri* atuação da CDH1: criada em
2*0*, a CD* realiz*u 18* reun*ões na su* primeir*
l*gislatura completa (2007-2010), já *a
ú*t*ma l*gislatura
comp*eta (2015-2018) *or*m
*53
*eun*ões. **ma*o a isso, no *erí*do analisado, a CDH é *esponsável sozinha por **,82% das
reu*iões
realizad*s pe*** 14
comis*õe* permanentes do Sen*do, send* a comissão *om
o
*aio* nú*ero de r*uniõ*s realizadas em to*os os anos da Legisla*ura ana*isada.
* segundo fator que mot*va a escolha da CDH do Senado é * necessid*de de se
ampliar o c*nhecimento s*bre * fun*ion*mento da câ**ra alta brasil*ira. Apesar da grande
pro*ução sobre * *egi*lativo b*asileiro, n*ta-*e uma fo*te conc*ntração de trabalho* sobre a
Câmara d*s Depu*a**s, f*can*o o Se**do em segundo pla*o. To**via, é perceptível um
crescimento dos *studos que tem por o*jeto o bicam*ralismo e o *enado brasil*i*o, seja com*
estu** de cas* o*
em per*pectiva comparada (ARAÚ*O, *0**, **09; LL*NOS; NOLTE,
1
"À Comiss*o de Dir*it*s Humanos e Legisla*ão Pa*t*cipativa compete opinar *ob*e: I - suges*õe* *egi*lativas
apresentadas p*r ass*c*ações e órgãos de clas*e, sind*cato* e entidades *r*an**adas *a so*iedade civil, exceto
partidos polític*s com *epresentaçã* polít*ca no Congress* *ac*onal; II - parece*es técnicos, exp*sições e
propostas oriunda* de en**dades científicas e cultura*s * de q*alque* das entidades menciona*as no inci*o I; III -
garantia e pr**oção dos di*eitos humanos; IV - direitos da mulher; V - *roteção à família; VI - prote*ão e
integração social d*s pessoas portadoras d* defic*ências e de pr*t*ç** * inf*nci*, à juvent*de e aos idosos; VII -
fiscalização, acompanhamento, *va*iação e controle das po*ít*cas governamentais relativ** aos dir****s *umano*,
a*s di*eitos da mulh**, aos direi*os das m*norias *oc*ais ou étnicas, *os direitos dos estrang*iros, à *ro*eção e
integraçã* das pess*a* porta*oras de deficiê*cia e à proteção à infância, à juventud* e aos *doso*" (Souza *
Sil*a, 2019, p.81)
Re*. FSA, Tere*in*, v. 17, n. 8, art. 4, p. 69-97, ago. *020 www4.fsanet.com.br/rev*sta
* *rodução Leg*sla*iva d* Co*i*s*o de *i*eitos Humano* e Legislação **rtici*ati** do Senado
73
*003, NEIVA, *008, NEIVA; SOARE*, 2013; RI*CI, 200*; RUBIATTI, 2017, 2018;
RUBIATT*; A**EIDA, 2018). *orém, a*nda se en*ontr*m *oucos estudos sobre
as
comis*õe* * * sistema de comissõe* no Senado (LEMOS, 2008; *E*OS; RANIN*HESKI,
2*08; SIL*A, **16; *EREIRA, 2*19; SOUZ*; SILVA, 2019; FE*REIR*, **19). Assi*, o
presente artigo b*sca cont*ibuir com a
disc*ssão s*b** as comissões no S*nado F*d*ral,
focando
na p*odução
*egislati*a da CDH. Para tanto, * artigo está dividido em trê* partes,
além dessa
introduç*o e das consider*ções fi*ais. Na s*ção *eguinte será d*scut*d*
o
refere*cial teórico dos estu*o* sobre c*miss*es *o legislativo. Na *egunda seção serão
*prese*tados os *ro*edimentos metodológi*os e as fo*tes d* d*dos adot*dos no *rab*lho. Na
seção "Resultado*
e *is*ussão" ser*o ana*isado* os dados encontrados. Por *im, *as
consider*ç*es fi*ais ser*o r*tom*dos os achados e arg*mentos desenvolv*dos no decorre* do
artigo.
2 REFER*NCIAL TEÓRICO
*o *e tratar de comi*sões legisl*tiv*s, faz-se nec*ssár** a discussão sobre os mode*os
de compo*tamen** legi*lativo formul*dos originalm*nte a partir da observação do Cong*esso
dos Estado* Unidos da América. Nesse contexto, são
apresen**dos **ês modelos: a)
distribut*vi**a, b) in*ormacional e c) partidário. Cada um desses modelos apresenta diferen*es
*o*mul*ções para as co*i*sões e o pa*el d*sempenhado por elas no processo l*gislativo.
O modelo distribut*vista *a*t* da premiss* de *ue o
objetivo do par*amentar é se
**eleger. P*r* atingir es*e obj**ivo, o congressista u*a*ia seus recursos para pot*nci*lizar seu
ganho de votos. Ma*hew (2*04) apon*a
que
es*es parlamentares
observam que possuem
pouca chance de alterar as gra*des tendências nac*onais, i*to *, a sati*f**ão *om o *overno e
o bom desempenho econômi*o não *stariam su*eit*s à *ç*o dos parlamentares individ*ais.
*e*ta *orma, ** co*statar que su* atua**o não te* impacto *ob*e essa* tendências,
o
parlamen*a* *ndividual busca*ia u*ilizar seu* recursos na arena em
que s*a a*ua*ão pode
impactar o seu p*óprio res*ltado elei*oral: no seu distrito eleitoral.
*ssim, * foco
d* açã* parlamentar ** perspec*iva *istributivis*a recairia na al*cação
de recu*sos e po*íticas p**a os distr*tos eleitorais dos p*rlam*nt*r*s. Des*a m*neira, a questão
ce*tral do **delo *istrib**ivista é "quem ga*ha * que * às *usta* de q*em?", i*to é, trata *a
de*isão sobre a al*caç*o de recursos p*ra *s distritos
ele*torais do* congressist*s, * como
distribu*r os custos dessa al*cação (*ENTURELLI, 2017; *UBIATTI, 2019). Em suma,
**sse mod*lo, o o**etivo do pa*lame*tar * a reel*ição, por es*e mo*ivo *les
atuam visando
Re*. F*A, Te*esi** PI, v. 1*, n. 8, *rt. 4, *. 69-97, ago. 20*0
ww*4.fsan**.com.br/*evista
B. C. Ru*iatti, *. N. A. So*z* * Silva
74
potenci***zar s*us ganhos **eitorais, o *ue seria garantido * parti* da *i*tribui*ã* *e polític*s e
recurs*s para seus *espectivos distritos eleit*rais.
P*ra conseg**r a ree*ei*ão, o parlamentar in*ivid*al ut*lizaria estr*té*ias focadas
em
sua* localidades: 1) se f**er conhecido pelos *tores po*ítico* relevant*s, 2) reivindicar *rédito
pelas po**ticas adotada*, 3) tom*r **siç*o *o**e ma*éri** *o interesse
dos m*mbros de seu
distrito e 4)
**ilizar a própri* estrutura
or*anizacio*al do Co*gresso para *timizar a relação
com seu* eleitores (MA**EW, 2004).
Sendo assim, o Co*gresso estaria organiza*o de **rma a pe*mitir esses ganhos p*ra
seus membros. Essa org*nização depend* de u* tipo cl*ro de sistema de *o**ssões. Para
M*yhew (2004), o Legislati*o dos EUA se organiza em um sistema de comissões qu* p*rmite
ganhos de *roca
entre os **r*am*ntar**. Nesse sentido, "cada co*is*ão responsável pelas é
pol*tica* direcionad*s para á*e*s temáticas específicas e ser*o o*upadas por pa*la*e*tares
com *rande intere**e naqu**a *emática (pois *fetam seus respectivos
d*s*rit*s elei**rais)
"
(RUBIATTI, 2019, p. 14). Consequ*nte*ente, a* comi*sões s** f*rmadas por outliers, tendo
posição ext*e*a e homogê*ea, ou s*j*, distant* d* posição m*dia do plená*io. Por fim, *ento
toda* as comissões essa for*a, ha****a uma esp*cie de acordo *áci*o "n* qual nenhum
parlamen*ar de u** comissão interferiria, ou se *olocaria contrário, ao qu* *oi deci*ido
em
o**r* c*missão" (RUBIA*TI, 2019, p.*4), poss*b*li*a*do, dessa **neira, que o inte*es*e dos
par*amentares (alocação de polít*cas *ara se*s *is*ritos) seja garan*i*o, permitin*o ganhos
elei**rais e a *eeleiçã* (**YHEW, 2004).
Um s*g**do m**elo *e organização e c*mp*rtamento le*islativo é o in*ormacional.
Fundamental p**a essa
p*r*pec*iv* é a noção
de incerteza. Grosso *odo, assim como
no
modelo apresen*a*o anterio*mente, o obj*tivo do parlam*ntar contin** a ser reeleição, *
porém aqui as cha*ce* elei*orais são vinculadas à adoção *e *olíticas e os efeitos delas. Sendo
assi*,
ao tom*r decisões, o pa*l**entar busca in*or*ações
**r* tomar dec*sões sob*e as
propos*as para **ita* e*eitos advers*s. Ca*e n*tar que o Congressi**a teria que tomar d*cisões
sobre múl*iplas políti*as comp*ex*s que demand*riam *xperiência conh*ci*ento técnico. e
Porém, gerar es*a exper*ise envolve custos para os parlamentares.
Des*a m*ne*ra, a organização do Legislativo estaria vo*tada para e*timula*
*
especialização dos parla*en*ares em
áreas d*
p*líti*as *specífic*s. Em out*as palavras,
o
*o*gresso se **gani*aria de for*a a incenti*a* a "habi*ida*e de gerar inform*ções relev*ntes
para di*inu*r incerteza na tomada de decisão" (RUBIATT*, 201*, p.15). Cabe notar que, a
além da geração de inform*ções, o Con*r*sso tamb*m *e organi*aria de forma * estimular *
*omparti*h*ment* de informaçã* por parte do p*rlament*r que se especializou. Dessa *orma,
Rev. FSA, Teres*na, v. *7, n. *, art. 4, p. 69-97, ago. 2020 w*w4.fsan*t.c*m.b*/re*ista
A Produção Legislativa *a *om*ssão de D*reitos Humanos e Legis*açã* Par*i*ipativa do Se*ad*
75
a gera*ão de ex**rtise e o *o*partilhame*to de informações ser**m benéficos *ara todos os
pa*lamen*are*, diminuindo a incerteza na *o*ada de *eci*ões (KREHBIEL, 1*91).
N*sse modelo, as *omiss**s nã* s***am fo*mad*s *or ou*liers por conta da
*nefic*ência informacional desse tipo de composiç*o e da* es*olhas que favor*ceriam
*esprop*rci*na*mente seus membros. A*enas e*cepcionalmente, se formarão comissões *om
membros com preferências ex*rema* - *m casos nos quais os custos de es*ecialização desses
membros forem menores que a per*a informacion*l gera*a. So*ado i**o, a* com**sões a
se*iam heter*gêneas, permitindo assim maiores ganhos informacionais. *or fim, o Legis**tivo
*ontará com reg*as restritivas, isto é, a posição to*ada
pe** comissão n*o ser* facil**nte
a*terada pelos outro* agentes do pr*cesso legislativo, aumentand* **sim
o
estímu** à
especialização dos parl*m*ntare* (KREHBIE*, 19*1).
Por fim, a teoria partid*ria aponta que os partidos são cri*ções endó*enas **e visam
resolve*
problemas de coordenação de açã* coletiva e *erar ganhos eleito*ais partir da a
a*ro**ção de "boas pol*ticas", isto é, criam uma *oa rep*taçã*. Difer*ntemente do que aponta
o *o*elo
distributivista, * modelo partidário afirma que *s p*rlamentare* coleti*amente
podem altera* as
**andes ten*ên*ias nacion*is, ou s*ja, há
um estímulo para a açã* c*le*iva
do* me*mos. Por esse *otivo, há uma busca **r or*a*izar o part*do e, *esse sentid*, a figura
do líder é cen*ral (*OX; MACCUBBIN*, 1993).
O *b*etivo dos
partidos é o *ont*ole da agenda. Em outras palavr*s, os p*rt*dos
busc*m evitar que
*olíticas que d*vi*am s*us votos ch*gu*m *o ple*ário, pois
essa divisão
acaba*ia *or g*rar u* p*ejuízo *ara a reputa*ão do part*do2. Assi* s*ndo, o parti** tem duas
quest*es a serem observad*s: 1) a
habili*ade ** partido
em decidir quais *erão as m**érias
vot*d*s n* plenár*o * 2) a h*bilidade de pre*ervar o status quo das matérias cujas p*opo*ições
vão contra seus i***res*es (CO*; MACCUBBINS, 199*).
D*ss* forma, para a teoria partidária, o objetivo
do p*r*amentar continua sendo
a
re*leição, poré* agor* tem *ais uma preocupação: ser r*eleit* em um *artido o* coali*ão
majorit*ria. **sa
se*unda pr*o*up*ç*o se de*e ao f*to de *ue o controle da
agenda
*
*esemp*n*ado de forma m*is efici*nte se o part*do (ou coali*ão) apresentar
essa
caract*rístic*, uma *ez que um *artid* ma*oritário *em maiores chan*es de controlar os car*os
ce*trais n* Congresso e, ao o*upar esses cargos, acabam *or cons**uir m*ior *ontrole sobre a
a**nda. Consequentemente,
control*ndo a a*e*da, consegue atingir bon* *úmeros
de
rea*ização legislativa, o que gera ganhos de rep*tação
ao pa**ido. Com
esse ga*ho
**
2
Dessa forma, os p*rtidos não exi*i*ia* um* *xt*ema d*sci*lin* e leald*de, ma* *tuariam d* f*rm* a evitar que
po*ít*cas *om potencial *e distensão interna seja* objeto de vo*ação n* plenário.
Re*. F*A, Teres*na PI, v. 17, n. 8, art. 4, p. 6*-9*, ago. 2020 www4.fsanet.*o*.br/revi*ta
B. C. Rubi*tti, J. N. A. So*za e S**va
7*
re*uta*ã* *o partido, o parlam*ntar aumenta suas *hances de se r*eleger * o partido
p**encializa suas chances de *lege* tamb*m novo* parl*mentares. Com esse g*n*o no número
de **rlamentar*s, o *artido se man*ém c*m* maj**itári*, controlando assim os postos-cha*e e
reforçand* seu co*t*o*e da agenda (COX; M*CCU**IN*, 1993). Dessa forma, a estratégia
pa*tidária é positi*a para o parlame**ar ind*vidual.
Toda*ia, *á aqui a necess*dade *e uma aç*o coordenada, o qu* im*lica que estra*égia*
*min*ntement* individu*is de**m se* mitigadas, isto *, estratégias i**ividuais q*e podem
comprometer a imagem d* parti*o d*vem s*r evitadas *u co*troladas. Pa*a tanto, a fig*ra do
líder partid*rio deve
*er ref*rç**a. Assim, o líder de*e c**trol*r recursos que **e permitam
pr*miar comportamentos *esejá*eis e
pun*r comportam*ntos prej*diciais a* coletivo
pa*tidá*io. *omad* a isso, o *ost* *e lí*e* de*e ser atra*ivo *ara os parlam*ntares,
aumentando assim a forma de agir c*orde*ada e cooperativa dentro do pa*tid*.
**sse modelo, as *omissões são
ocupadas de acordo com os interesses dos parti*os,
não sendo *eces*ária * e*pe*tise (apontada *elo modelo *nform**ional) *em são *orma*as a
partir do puro interes*e ind*vidual d* *arlamentar (modelo di*trib*tivista). Ne*se *entido,
a
indicação e p*rmanência do* par*amen*ares nas comissõe* e*taria vinculada à lea*dade *m
relação ao* interesses d* *artido. Sendo assim, "na medi** que *nvie ao ple*ári* projeto* que
o parti*o deseja aprov*r * barre o*
qu* ferem esses in*ere*se*, u* me*bro perpet*a-se
no
int*ri*r da *omiss*o
s*m *olocar seu posto em risco, independen*e d* *omí*i* que detenha
sobr* determin*da área" (*ENTURELLI, 2017, p.43).
A partir dessa breve apre*entação, pode-se not*r que cada um dos mo*elos apres*n*a
ca*a*terísticas dis**nta* pa*a a o*ganização le*isl*tiva e o **stema d* *o*issões. O quadro
1
sintetiza essas diferenças.
Quadro * - *odelos de o*gani*ação Le*islativa
MODE*O
DISTRIB*TI*IST*
*NFORMAC*ONAL
PAR**DÁRIO
Comissões concebidas *omo:
Espaços de log*oll que viabilizam a *pro*a*ão de pol*ticas distributivistas.
Espa**s *e espe*iali**ção que vi*am re*uzir a incertez* **tr* as polí*ic*s e seu* resultados.
Ca*téis **gislati*os: espaços par* a re**iza*ã* dos *nteresses do partido, sobretudo, o *ajo*it*ri*.
Forma d* *o**o*ição das comissõ*s:
Autosseleção. L*g***a*o*es esco*hem faz*r parte das comissõ*s que aumenta* su*s chances
Proporcionalmente à d*stribuição das pref*rências no plen*r*o / r*tificação pe*o plenário / critér*o da
Por meio *a indi*ação das l**eranças parti*á*ias, s*gun*o os intere**e* dos partido*.
Rev. FSA, Ter*sin*, v. *7, n. *, art. 4, p. 69-9*, *go. 2020
*ww4.fsan*t.c*m.br/revista
A *rodução *egi*lat*va da Com*ssão de Direitos Humanos * Legislaçã* Participati*a d* Senado
*7
de reeleição.
*eríci*.
Perfi* da* co*issõe*
Não repr**entativ*s do plenári* (membros com preferênci*s e*tremada* na áre*) / homog*nea*.
Represen*ati*as do plená*io / h*tero*ê*eas.
*o**na*as pe*o **rti*o majorit**io.
*aráter das política*
P*rticula**stas / c*ncent** benefícios geograf*camente e d*spersa cus*os.
Universalis*as e **rticularistas (interesses geográf*co* * de grupos).
Coere*tes co* a agenda *o partido ma*oritário.
Fonte: Rocha e Ba**o*a (2008, p. 95).
*abe notar que *sses modelos s*rvem d* fundamento
para os e*tudos d*s *omi*sões
no Brasil, porém o si*tem* de
co*issões a*otad* nes*e paí* não se encaixa pe*feitamente
e
e*clus*vamente em ne*h*m de*es, isso é, o
obj*ti*o de mostrar ess*s mode**s * *pontar
as
diretriz*s da análise da org*niza*ão e c*mportamento parlamen*ar, ma*s do que buscar neles
um* resposta unívoc* s*bre o siste*a de *omiss*o do *ongress* Nacional *rasileiro.
3 METOD*LOGIA
Para o desenvolvi*ento *esse artigo fora* analisados dois eix*s: 1) os tipos d*
r*união r*aliz*das pela *omiss*o e 2) os Projet*s de Lei * Sugestõ*s Legislativas qu* tive*am
par*ceres de relator*s votados na Co**ssão
de Direitos H*manos e Legislação Par*icip*tiv*
(CDH) entre os anos de 2015 e 2018, cobrindo a última legislatura comp*eta. Os d*dos
util*z*dos nesse artigo foram c*le*ados no* Relató*ios An*a*s da Pre**dência do Sen*do e no
sit* d* Senado F*deral, na seção *ue trata das comissões.
** to*an*e ao primeiro e**o, foram analis*das as r*uni*es real*zadas pela CDH no
período. *obr* esse *o*to, ca*e *ot*r que, como dito a*teriormente, foram reali**da* 453
reuni*es. Ess*s re*niões foram cl*ssifi*adas
de *cor*o com *ua função no *ro*esso
legi*la*ivo: 1) as r*uniões d*liber*tiv*s, as que envo*vem * part*c*pação da CDH nas emendas
ao orça*ento e as reuniões div*did*s em duas parte* (uma deliberativa e outra a*di*ncia
pública) foram cl*ssificadas como de*iberativas; 2) as au*i*ncias
públic*s, r*uniões
de
tra*al*o, as reuniões *i*id*das *m **as *artes e *euni*o de homenagem3 foram classif*ca*as
como in*or*acionais. A contage* **s **uniõ*s *ividid*s e* duas p*rtes *as duas categ**ia*
se **st*fica uma vez q*e ess* ti*o de re*nião cumpre com as du*s funções *estacadas par* as
3 Apesar de não c*mprir um *ape* cla*amente informacional, cabe notar que f*i realizada apenas uma reunião d*
home*a*em. Por não se* um tipo *e reun*ão mu*to utiliza** e por claramente não s*r deliberativ*, optou-se *or
classificar ess* reunião de homenagem como in*ormacio*a*.
R*v. FSA, Teres*na P*, v. 17, n. *, art. 4, p. 69-97, a*o. 2020 www*.f*anet.com.br/revist*
B. C. Rubiatti, J. *. A. Souz* e Silva
78
comis*ões, a d*ze*: g*ra* inf**m**ões para a tomad* de decisão (info*macion*l) e apres*n**r
relatórios e decidir so*re os projetos a ela enca*inhad*s (d*cisório).
No tocante ao segundo ponto, foram analisados 234 *r*jetos que *ive*am r*latór*o*
vo*ados na *DH. Deles foram destacad*s: 1) t*po de **téria: Proj*to de *ei e *roj*to de Lei
compl*mentar (PLs), Sugestã* L*gislativa (SUGs), Emenda
da Câ*ara dos Depu*ados
a
pr*j**os do S*nado (*CD), Substitutivos d* Câma** dos Depu***os a projeto* do S*nado
(SCD); 2) ór*ão propositor: Exec*tivo, Câmara dos Deputado*, Senadores, Socieda*e *ivil
(cabe aqui notar que p*r ser uma comiss*o que *rat* também
*e Legislação Pa*ticipativa,
a
CDH é o ponto i**c*a* d*s Sugestões *egis***ivas, *eitas po* grupos *a soci*dade *ivil *u *ue
t*nha* tido apoio suficiente no portal e-c**adania do Senado); 3) partid* *e origem
do
propositor do projeto e seu pertencimento ou nã* à *oal*zão de governo; 4) partido de ori*em
do relato* do pr*jeto e *eu **rtenci*ento ou n*o à c*ali*ão de gover*o; 5) *esultado indi**do
pelo relator; *) resultado da votação do relatór*o na CDH e 7) * tipo de decisão tomada *ela
c*m***ão, se terminativa o* não-term*nativa.
A *artir des*es *ados, é po*síve* indicar quais a* funções desenvolvidas *ela co*issão
e *ua *ro*ução l*gisl*tiva, c*ntribuindo, dess* forma, para *m* melhor compreensã*
*rocesso legislativo brasileiro.
4 RE**LTA*OS E DISCUS*ÃO
**sa seção apre*enta os **dos sobre as reuniões e rel*t**ios votad*s na Comis*ão de
Direi*o* Humanos e Legislação Participativa n* última legislatura comp*eta (2*15-2018).
G***ico 1- *ipos de reunião realizadas p*la CDH
*o
26,789%
73,211%
Deliberativa
Informa*ional
Fonte: Elaborad* a partir ** base de dados coleta*os no site d* Se*ado Federal.
Rev. FSA, Teresina, v. 17, n. 8, art. *, p. **-97, ago. 20*0 www4.f*a**t.co*.br/revista
* Prod*ção Legislativa da Comissão *e Direit*s H**an*s e Leg*slação Participativa do Sen*do
79
Um pri**ir* ponto a s*r destacado é o *ipo de *eu*ião reali*a*a pela CDH. * p*r*ir do
expos*o no gráfico 1, é visto qu* * com*ssão na 55ª legislatura *ev* predominâ**i* de r**n*ões
i*for*acion*i*, o que demonstra o foco n* obtenção d* inf*r*ação
para * trat*mento das
ma*érias. Seg*ndo Santos e *lm*ida (2011), o caráter reativo d* Legisla**vo tende
a
ince*t*var as comissões a gera* experti**
quando estas se *ncontram em oposição ao
Executivo. *sso se dá p*is,
no q**dro
de um *egisla*ivo r*a**vo, o
principal ag*nte
i*for*aci*nal para a to*a*a *e
decisão acaba sen*o o pró**i* Executivo. Desta forma, as
comissões só teriam estím*lo para ger*r ex*ertise se se enc*n*ras**m e*
c*mpo op*sto ao
Executivo frente as *referências médias do plenári*. Caso c*ntrário - q*a**o * co*i*s*o e o
Executivo têm as mes**s pr*ferên*ias - o esf*rço de gera* inform*ção e c*mpartilhá-la
f*caria a cargo do próprio p*der Exec*tivo. P*r outro lado, Perei*a e Mueller (20*0) dest*c*m
o gan*o de ***ormação como b*nefício par* a diminuiç*o de incertezas quan*o a comis*ão
está c*m os interesses al*nhados com o Executivo, s*rvi*do de locus di*trib*tivista, u*a v*z
q*e a *ealdade ao governo lhe gara*tiria b*nefícios l*calista*. Dessa forma, "*endo em vist* as
duas perspectivas d*s autores, é visí*el qu* as comissõ*s, estando ou n*o na ba*e do g*verno,
dese**enham *eus papéis, *anto pos*ti** como ne*ativo pa*a o Execut*vo" (SOUZA; SILVA,
2**9, p.87).
Em menor frequê**ia aparecem as reuniões deliber*tiva*, que tra*em consi*o os
res*lt**os
dos *areceres da c*m*ss*o s**re as PLC, PLS e SUG. Vist* a g*ande tax*
de
reuni*es inform*cionais, é *ítido o caráter informacional da comissã* no perío** estudado,
talvez e* fu*ção da dimi*uição
de *ncerte*as, qu* aproximaria a C*H ao **e a ve*ten*e o
*nfor**cional aponta como fu**ão das comissões.
Vale r*ssaltar q*e na l**isla*ura em a**lis* (2015-2018) houve uma mudanç* *o
governo: devido *o im*eac*men* da presidenta Dilma Rousseff
(PT) em 2*16, assume
o
**sto de chefe *o Exec**iv* o e***o vice-pres*den*e Michel Temer (PMDB). *s*a mudança
de governo **mbé* leva * *ma mud*nça na c*m*osição das coalizões de apo** ao E*ecutivo
no legislativo: se,
ao final ** ma*da*o, gove*no Di*m* Ro**seff a o
co*li*ão g*verni*ta
*ontava co* s*is par*idos (*T, PCdoB, PDT, PR, P** e PTB ), no ma*dato Temer * coalizão
f*i formada por *ove par*idos (DEM, PMDB, P*, PP*, PR, P*B, PSD, PSDB e PTB)4. Essa
mu*ança na coal**ão de governo a***a tendo um impacto n* posicio*amento da CDH f**nte
ao Exe*u*i*o. *esmo a c*a*izão de *o*erno t*ndo f*cado com em torno d* 50% d** cadei*as
na comissã*, os postos chave mudaram seu po*icionamento frente ao g*ve*no (Souza e Silva,
4 As i*formaçõ** sobr* *oalizões for*m retirad*s da *ase de d*dos do CEBRAP. *ara * coal**ã* final do
*ove*no Di*ma foi conside*ada a atuante entre 13 de abri* e 11 *e mai* de 2016. *á para o governo *emer foi
c*nside*ada a coali*ão iniciad* *m 1* d* maio *e 2016, que *e*dur*u até *1 de deze*b*o de 20*8.
Re*. FSA, Teresina PI, v. 17, n. 8, a*t. 4, p. 69-97, *go. 2020 www4.fsanet.*om.br/revi*t*
B. C. Rubiatti, J. N. A. S**za e *ilv*
80
2019). Iss* se d*ve ao f*to de os presiden*es da comissão entre os anos de 2*15 e 2018 serem
tod*s membros do PT - nomeadamente: Paulo Paim e Regina S*uza. D* forma s*melhante, a
vi*e-p*esidência da CDH ta*bém fo*
ocupada por PSB e PT. Des** mane*ra, pode-se notar
*ue a presidênc*a *a CDH, qu* era ocupada por um *emb*o do partido do gov*rno, pas*ou a
ser ocupada por membros de part*dos de oposiç**, *icando, no *ove*no Temer, a pr*sidência e
a vice-pre*i**ncia so* o cont**le de um m*smo parti*o (PT), q** se e*contrava *a o**sição
ao Executivo. Em *esum*, a mudança na coalizão *e
govern*
acabou *or f*zer com que
a
CDH foss* *ir*gida por partidos
de oposição durante o governo Temer, o que não oc*rreu
durante o *overno Dilma.
Cabe nota* que a ocupa*ão de postos cha*e na* co*issões é imp*rtante para a
compreensão do processo legisla*ivo. Tomamos aqui como postos-chave * *residência e v**e-
pr**id*ncia da *omissão, uma vez q*e o* ator** qu* ocupam tal *argo pos**em pr*rro*a*i*as
q*e l*es per*it*m *m fort* poder de veto e de agenda dentro da* comissões. C*mo apon*ado
por Agui*r (2013), cab* aos presidentes da comissão *on*rolar a agenda * def*nir * p*ut* *e
reuniõ*s, r*tirada de *auta ex *fficio d* proposições, *esignar
*elatore*
- i*clusive essa
*esignação pode *er uti**zada de for*a a fort*lecer o poder de veto do pre*i*e*te da co*issão
em c*sos em que este indi** re*ator c*nt*á*io à proposição - e *on*uzir a **taçã* na *rópria
*omissão. Se o*ser**rmos o caráter rel*vante das com*ssõe* no p**cesso decis*rio e o pa*e*
ex*rcido pe*os *e*atores *pontado* pela
bi*lio*rafia (A*MEIDA, 2019; FREITAS, 2016),
observa-s* que * ocupação d* carg* de *r*sident* d* co*issã* é estr*tégica para a aprovação
e rejeição das matérias propostas. E* s*ma, o co*trole pe*a oposição d*sses pos*os na CDH
pode gerar maiores di**culdad*s para a *provação d* **e*da do Ex*cutivo ness* área
t*mática5.
Gráfi*o 2 - Número *e reuniões deliberat*vas e info*m*cionais da CDH 2015-2018.
F*nte: Elabor*do a p*rtir da base de dados cole*ados *o si*e d* Senado Federal.
5 Por outro lado, o Executiv* não cons**id*r sua posição nes*es pos*os-chave na *DH tam*é* pode indicar uma
ba*xa pr*oridade *a age*da d* direitos huma**s no *ef*rid* gover*o.
Rev. *SA, *ere*ina, v. *7, n. 8, art. 4, p. 69-97, ago. 202* *ww4.fsanet.com.br/revi*ta
A Pr*duçã* Legislati** da Comis*ão d* D**eito* Humanos e *e*i**ação P*rtic**ati*a do *enado
81
Quando r*tratado o *úmero a*s*luto da* reu*iões den*r* da classifi**ção feita, * v*st*
uma *ueda no número de reuniões in*o*ma*io*ais, ta* queda po*e se* consequência da *roca
de g*vernos q*e ocorreu nes*e per*od*. A frequência de r*uniões deliberat**as m*nteve-se
quase inalterada c*m a **oca d* governo. Como dito anteri*rme**e, Santos e Almeida (*011)
apontam que, s*ndo o Executiv* o principa* agent* infor**cional do
*lenário, as comi*sõe*
teriam ma*ore* *stí**los para gerar e co*partil*ar
i*formaçã*
se ela* t*verem u*
***áter
opositor. *odavia, a* obse*v*rmos pe**odo 20*5-2018, ap*nas o
no final do mandado de
Dilma Rousseff (*m 2016) e *o fi*al ** m*ndato Temer (em 2018) *o*lizão de apoio ao a
governo ficou com menos de 50% das cadeiras na CDH, poré*, aind* p*r*o
desse **t*mar:
47,4% p*ra *01* e *1,*% em 2018 (SOU*A; SILVA, 2019). Em 2017, ano em que há uma
queda mais ace*tuada d*s *euniões informacionai* (de 99
em 2016 p*ra 7* *m *017), 60%
dos o*upa*tes de cadeir** de ti*u*ares da CDH eram m**b*o* dos p*rtidos da base gov*rnist*.
Porém, 2015 ap*ese*ta o maio* número *e reuniões *nforma*ionais e *8,2% dos membros
titulares da co*issã* pertenciam a *o**izão d* governo (SOUZA; SI*VA, 2019).
Desta *orma, a análise dos tipos d* reu*iões realizadas * a pr*se*ça major*tária da base
go*ernista n* CD* fei*a nesse ar*ig* nã* permite uma conclusão *lar* por d*is moti*o*: 1) a
cobertura temporal de u*a legisl*tu*a lim*t* a capacidade de *eneraliz*ção desse acha*o e 2)
a *ecessidade de se
obs*rvar o tipo de c*alizão cons*ruída. S*bre esse segundo *onto, ca*e
not*r que a co*li*ão co*struída no in***o do governo *ilma e*a ampla *anto em núm*ro de
parceiros 9 -
par*idos *azia*
*arte da co*lizã* inicial do segundo mand*to - q*anto por
c*b*rtura *deo*ó*ic*, isto é, *artidos de direi*a, *entro e esquerda f*ziam p*rte da coalizão.
Essas ca*act*rísticas *odem l*var a um* maior difi*uldade de *e coorden*r a ação da coa*izão,
permitindo
que membro*
com posi*õe* distantes da *referência do *overno consigam fazer
um reforço informaciona* à revelia do próprio gover*o. Por fim, para apontar se a *nformação
gerada nessas *euniões é de fa*o *ontraposta *o
**verno, seria necessár*a
uma aná*ise dos
conteúdo* e *onv**ados des*as r*uniões, o *ue foge do escopo de*se artigo.
Ain*a s*bre **se p*n*o * i***rtante ressa**ar o qu* é *pontado pelo m*delo pa*tidá*io
sobre
o c*m*or**m*nto legis*ativo:
os p*r*i*os tê* impo*tâ*cia
ce*tral
no *rran**
ins*itucional, podend* *n*lu**ciar em tend*nc*as n**io**is, assim como em *reas polític*s
*sp*cífi*as, *m ge*al aumentando a *ua re*utaçã*, c*m* ap*ntado anter*ormente. Referente a
CDH é vis*o o c*aro interesse *o PT p*la
comissão. Segundo Souza Silva (*019, p.8*), e
27,7% da c*mi*são é composta pelo PT e* 20*5-2018. Sendo assim, po* haver peso e o*upar
cargos-chave na co*issão (p*e*idência e vice-presi*ência), o parti*o *ode
a*ir de maneira a
*aranti* *ue se*s i*teresses *ej*m def*n*ido* de*tro da comissão, *i*ic**tando ou **ped**do
Rev. FSA, Tere*ina PI, v. 1*, n. 8, **t. 4, p. 69-9*, ago. 20*0 www4.*sanet.com.br/revista
B. C. Rubiatti, J. N. A. Souza e Silva
82
que proj*to* con***rios a *sses interesses, ou *u* *enha* p*t*ncial d* div*dir o par*ido,
ou
mesmo prejudicar a *m*g*m d* mesmo, cheg*em ao plenário. Lembra**o qu* a* audi*ncia*
públic*s são d* caráter informacional, ma* a
*provaç*o do r*queriment* par* rea*izá-*as
é
feita pel* pl*nár*o da comis*ão em re*ni*es, cuja pauta é *ormulada pela p*esidência,
a
p**manência de u* partido nos postos-chave da comissão, somado a sua fo**e presença no
plenário da me*ma, pe*mi*iriam um m*ior controle so*re a agenda d* CDH. Dessa for*a,
a
lógica é de obstruir as pos*ções que *oder*am prejudicar a imagem *o partido, favo**cendo a
su* pos**ão - inicial**nte governista, mas *posicionis*a a pa*tir m*ados *e 2016. Partin*o *e
*ox; M*Cub*ins, Rubiatti (2*19, p.16) *pontam que "* partido majo*itário, *o ocupar os
prin*ipais **stos no Legislativo, conse**e o *ontrol* da *genda *, com esse controle,
con*egue realizar
um bom núm*ro d* açõe* legisl*tivas, aprovando quantid*de
*i*n*ficativa
de políticas públicas, o qu*, cons*q*entemen*e, lhe *arante boa reputaçã*". Talvez *sta tenha
sido a estra*é*ia **ada pelo *artido no per*odo de troca de go**rno.
Todavia, para t**b*lhar com a perspectiva partidária nas *omissões b*asileiras dev*-se
levar em cons*de*ação o mult*partida*ismo. C*mo apont*d* *or S*uza e
Silva (2019),
no
*erí*do de 2015-2018, 1* *artidos chegaram a ocupar *aga* ** titul*r*s na CDH. Desses 11,
o P* se man*eve co*o o maior em
quase todos os anos, com exceção de 2017, quando
o
PMDB/MDB ocup* *ssa posição. A tabe*a * mostra o nú*ero total de par*id*s qu* oc*param
cadei*as de titu*ares
na co*issão o Núm*ro Ef*tivo de Partido* (NEP) da CDH e do e
Plenário do Senado por anos.
T*be*a 1 - N*mero total e NEP6 d* CDH * *len*rio do Senado
2*15
20*6
2017
2018
CDH
P*enári*
CDH
Plenário
CDH
Plenár**
CDH
P*enári*
Número To*al
8
1*
9
16
11
1*
10
20
NEP
5 ,5
8 ,0 1
5 ,7
8 ,2 8
7 ,8
7 ,* *
6 ,7
8 ,7 6
*onte: Elaborado a par*ir de So*za e S*lva (201*) e dos Relatórios Anuais da Presid*ncia do
Senado
Como se p*de n*tar, h* um alto núm*ro de p*rtidos presentes na c*missão,
reproduz**do p***ialmente o número de partidos no plen*rio. Todavia, no*a-se que a co*issã*
apresenta uma meno* dispers*o de repres*n*açã* fren*e ao plenário, tant* pe*o núme*o total
de partidos qu*nto pel* NEP. De*ta *aneir*, apesar de ser fo*m*lment* constit*ída a p*rtir da
compos*ção part**ári* do plenário, a comissã* apresenta difer*nças em re**ção a *le. Essa*
*ife*enç*s se devem t**to ao fa*o de os
pa**idos f*rmare* *locos par*idários para
*
6
O Número *feti** de partidos * c*l*ulad* a pa*tir da seguinte man*ira NEP= 1/pe2, onde p*= percentual de
c*deiras ocupadas por partidos (Santos, 2002)
Re*. F*A, Teresina, v. 17, n. 8, art. 4, p. *9-*7, ago. 2020
www4.fsanet.com.br/revista
A *rodu*ã* *egi*l*t*va *a C*mi*são de Direitos Human*s * Le*isla*ão Participativa do Senado
83
distrib*iç*o das cadeiras nas comissões quant* aos part**os ou blocos n** apontarem
*e*bros pa*a ocuparem *s ca*eiras de tit*lares na *omis**o e a imposs*bilid*de matem*tica
*e t*dos o* part*dos ocupar*m postos ** comis*ão.
Todavia, m*smo qu* a*resente menor fragm*nt*ção que * plená*io, importa-no* a*ui
destacar que a **H f*i *cupada *or *m *rande nú*ero de partidos e
que n*nhum desses
par**d*s co**e*ue u*a prep*nderân**a clara
dentro
dela. Assi*, a capacidade *e a*gum
partido sozinho conse*uir cumpr*r o *apel de cont*ol* da C*H fica m*tigad*. Porém,
em
países multi*art*dár*os
como * Bras*l, esse pape* seri* *xerci*o pela c*alizã*, mas c*m*
apontado *nt*riorme*te, mesm* coalizão ocupando maioria na comis*ã*, a
i **o
*ão
gar*nte
uma *ção coord*nada, uma vez que ela é ampla e heterogêne* ideologica*e*t* dur*nte
o
gove*no Dilma * *mpla no governo Temer, o que
difi*ulta a coo*de*ação da aç*o dos
parceiros de *oa*i*ão.
*eitas essas *on**d*rações sobre o t*po de atua*ão da CDH n* período, passamos p*r*
a anális* *os p*ojetos *ue tra*it*r** por e*sa comissão. Um primeiro p**to a *e destacar é o
tipo de *r*je*o analisa*o por ela. Re*e*ente a esse ponto, é visto n* gráfic* 3 a predominância
de Projetos de Le* do Sen*do (PLS). Aqui é notável o po*e* de p*oposição do Sen*do,
diferindo da su*osição qu*
esta
ca** tem somente * funç*o d* revisora: em qua*ro anos são
analisa*a* apena* na CDH 132 projetos inic*ados pelos p*óprios Senadore*. T*m*ém se not*
* alta frequê*cia
das Sugestões Leg*slativas (SUG), *ue t*ca no
qu*sito de l*gislação
*art*cip*t*va da co*is*ão. Neste p*nto,
é
clara a p*rti*ipação da So*ie*ade Civi*7 *a
c*missão, res*altando qu* a*ós
entrarem na agenda da c*missã*, est*s são *istribuídas aos
relat**e* que emitem os parece*e* so*re *s mesmas, ou seja, aind* se e*caixa como atividade
do p*ó*rio Senado, uma v*z *ue, se a*rovadas, elas deixam de ser SUG e viram *L da pró*ria
*DH. Dessa forma, é nítida * *t**id*de legislativa do Sena**.
7
As su*estõ*s podem *er fe*tas p*r qua*quer cida*ão na própria p*gina do site do Senado, torn*n*o-se SUG
quando obti*o o quórum mínimo de 2* mil ass*natur*s e po* or*anizaçõ*s d* s*ciedade ci*il.
*e*. FSA, Teres*n* P*, v. 17, n. 8, art. 4, p. 69-97, ago. 2020 www4.*sanet.**m.br/revi*ta
B. C. Rubiatti, J. N. A. **u*a e Silva
8*
*r*fi*o 3 - Tipo dos Projetos qu* ti*era* parecer na CD*
1,**9% ,*55%
32,051%
56,4**%
8,974%
PL*
P*C
SUG
SCD
E CD
Fonte: Ela*orado a partir da base *e d*do* coletad*s n* sit* do Sen*d* Federal
*o toc*nte às proposiçõe* dos depu*ad*s na comissão, * vi*to que e*tes tiver*m uma
pa*ticipa*ão m*noritária: tendo 9% de Pro*etos de Le* da Câmara, 2% d* Substitutivos e *%
de Emen*a* *os proj*tos dos Senad***s, a *ti*idade dos depu*ado* na *omissão é
de 12%.
Porém, i*so não significa fal*a de interesse *or *arte dos de*utados pela t*mática, mas si* a
f*ltragem da pró*ri* casa so**e *s suas matérias, isto é, *s projet*s or*g**ados na Câmara dos
Deputados, j* for*m a*alisados e *provados por essa c*sa antes de chegare* à comissão no
Senado; se*do assim, diversos proj*to* já f*ram retidos na própria Câma*a dos Deputados.
Tabela 2 - Orig*m dos projetos qu* *iveram parecer** *otados na CDH
Propositor
Porcentage*
Executivo
0 ,4
Deputados
1 1 ,1
Senadores
* 6 ,4
Sociedade Civ*l
3 2 ,1
Fonte: E*ab*rad* a partir da ba*e de dados coletados *o site do Senad* *edera*
A **bela mostra c** m*io* *lareza a origem do* projetos que tive*a* par*cer *
n*
comi*são. O importante a de*t*car é *ue * pod*r Executi*o aparece co*o originár*o de
Projetos
de Lei *om u*a frequênc*a ínfim*: apenas um pro*eto d* l*i dentre os
234 q*e
tiv*ram parecer no período retr*t*do. É notável que o E*ecutivo prioriza *s pauta* de carát**
**on*mico, o**amen*ário e a*ministrati*o (Limongi e Figu*ir*d*, 1999, 2*06), te*d* o
Rev. FS*, Teresi*a, *. 17, n. 8, ar*. 4, p. 69-97, a*o. 2*20 ww*4.f*anet.com.*r/revis*a
A Produção *egislativa ** C*miss*o de Direitos H*ma*o* e Leg*slaçã* *articipat*va do Sen*do
*5
Legislativ* m*io* f*co
nas q*estõ*s s*ciais - o qu*
inclui a paut* *e ***eitos *umanos.
S*m*** a isso, cabe lem*rar que os proje*os do Executiv* inic*am seu *râmite *egislati*o *e*a
Câ*a*a dos **putados, *ue c*loca para esse* *rojetos m*sma questão que a apontada
o
a
para o* projetos dos Deputados Federa*s: *les já sofreram uma prim*ir* *iltragem na c*m*ra
de origem, ficando parte deles retidos nessa casa legisla*iva. Além dis*o, *abe notar qu* *
Execut*vo te* o**ros instrumentos *egisla*ivos para in*c*ar s*a agenda, *or *xemplo, as
Medida* Pro*i**r*as, q** **m um trâmite le*i*lativo diferenc*ado, não passando *el*s
comi*s*es temáticas, mas *im por comiss*es **stas especiais. De*sa maneira, a b*ixa
presença *e projetos do Ex*cutivo na CDH não *ignifica nec*ssar*a*ente q*e o Executi*o
não atuou nessa a*ena, mas sim que ** ba*xa ut*lização de proje*os legislativos ordin**ios por
p*rte do E*ecutiv* quando se trata da temátic* abordada p*la *DH.
Referente aos *roje*os que tiveram origem na co*i*sã*, **m exceç*o da p*rticipação
da Soci*da*e Civil, é per*e*tível a predominância dos *enadores *a p**po*i*ão, tal fato
é
esp*r*do *m* vez que ainda não houve filtros das m*térias, ist* é, esses p**jetos ainda *ão
f*ram an*lisad*s por
nenhuma outra instân*ia deci*ór*a. O importante dest* tabela
é
demonst*ar que a grande maioria do* projetos que tiveram parece* n* comissão é de orige*
d* pr*prio S*nado: ao se excluir as Suge*tões Legislativas - *u* são
t*p*s de iniciativ*s
difere*ciadas, *á que s*o *ropostas que, s* ap*o*adas *ela comissão, vi*arã* Projetos de *ei -
a pre*o*derânc*a d* pr*jetos dos p*ó*rios S*n*d*res g*nha m*ior de*taqu*.
Tabela 4 - Projet*s de L*i po* partido *o pr*posit*r
Par*ido
**C (%)
PLS (%)
Total - *L*+PLS (%)
PSB
0 ,0
1 7 ,4
1 5 ,0
MDB/PMD*
2 ,3
1 5 ,2
1 5 ,0
PT
1 ,*
* 1 ,4
1 1 ,1
PSD*
1 ,5
9 ,8
9 ,8
PCd*B
0 ,*
6 ,8
6 ,5
PP
0 ,8
6 ,8
6 ,5
*R
* ,8
5 ,3
5 ,*
PDT
* ,5
4 ,5
5 ,2
PODEMOS
* ,0
3 ,8
3 ,3
PTB
1 ,*
2 ,*
3 ,3
PRB
* ,8
2 ,3
* ,*
DEM
* ,0
2 ,3
2 ,0
PPS
0 ,0
2 ,3
2 ,0
PV
1 ,5
0 ,8
2 ,0
**DE
0 ,0
1 ,5
1 ,3
*S*
1 ,5
* ,0
1 ,3
PROS
0 ,0
0 ,*
0 ,7
PSC
0 ,0
0 ,8
0 ,*
Se* P**tido
0 ,*
0 ,8
0 ,7
*omissões
1 ,5
5 ,3
* ,9
Rev. FSA, Teresina PI, v. 17, n. 8, a*t. 4, p. 69-97, *go. 2020
www4.fsanet.com.br/revista
*. C. Ru*iatti, J. N. A. Souza e S*lva
86
**nte: **aborado a partir da base de dad*s col*tados no site do Senado *e*eral
No toc*nte a*s p*oposito*e* de Projeto* de *ei e s*us pa*t**os, o im**rtante a citar é
que h* amp*a participação *os parlamentares des*e pequenos partido* até os gran*es. É
n*táv*l a al*a fragme*tação * par*ici*ação dos part*dos, u** vez q*e qu*lquer Sen*dor **
Deputado pode propor u* projeto de *ei. D*ssa fo*ma, é *i*to *ue o PSB obte*e a maior
po*centa*em de p*ojetos encaminhados *ara * CDH. A produção do PSB conc*nt*a-se e* um
*arlame*tar: Ro*ári* qu* *oi responsável por 69,6% de i*iciat*v* d* leis
do PSB
n* CDH,
assim como por 8*% do PODEMO*. Nesse ques*to, é
vi**a a pre*erên*ia do sen*do* pela
pau*a dos d*re***s human*s.
Segu*do deste par*ido, encontram-se as du*s maio*es bancadas *as seguinte* posições
de propositores. PMD*/MDB * PT apresentam fr*quência si*nificativ* de proposiçã* para a
comissã*. O PSD* apresen*a também taxa signifi*ati*a
de prop*sição. As iniciativas feitas
pela cat*goria "Sem Partido" e "Co**ss*es" *etra*a a senadora Kátia Abreu no perío*o que se
*n*ontrava se* partido e quando a iniciat*v* é feita por uma comissão, respect*vam*nte.
*essa fo*ma, é nítida * partic*paçã* *aqueles interess*dos pel* temática *a comissã*:
a* to** parlam**ta*es de *8 partid*s foram responsáveis p*r *niciar *rojetos que tivera*
relatório votado na CDH. Também * im*ortante destacar que há maior *úmero de parti*os
proposit*re* no Sen*do que na Câmara: 17 e
11, respe*tiva*ent*. Nov*mente, essa m*ior
fragmentação de partidos pro*osito*es no S*nado es*á *elac*onada à ausência *e um*
*ilt*agem *nterior à en*ra*a na *omissão.
Gráfico 4 - *orcentagem d* pr*positores m*mbr*s da *oalizão de governo
Font*: Elabo*ado a pa*t*r d* base de dados coletados no *ite d* S*nad* Fe*eral.
Re*. FSA, T*resina, v. 17, n. 8, a*t. 4, p. 69-97, ago. 2020
www4.fsan**.com.br/**vi*ta
A Pr*dução Legislativa da Comissão de Direi*os Hum*no* e Legisla*ão Participa*iva do Se*ado
87
O g*á*ic* 4 m*stra a distribu*ção dos **ojetos a pa*tir d* *ertencimento à c*a*izão d*
*overno. Como se *ode notar, d*ran*e o gover*o Dilma Rousseff (2015 e início d* 2016)
entre 35,7% e 50% *as pr*posi**es *ue fo**m v*tadas na CDH for*m propostas po* parti*os
*ue compun**m a *oaliz*o *ov*rna*ental. Todavia, a mudança de governo leva a u*a
diminui*ão da
p*rti*ipaçã* da *ase
governis*a: a coali*ão do período Temer n*o chega
a
*tingir 30% *as i*iciativa* an*lisadas. Esses dados mo*tram que há
uma difere*ça *o
tratame*to
das questões referen*es ao *scopo *a CDH **tre os dois *overnos, sendo
a
coal*zão do *overno Dilma mais pr*po**tiva nessa *emática que a *o governo Teme*.
*abela 5 - R*latores po* partido
Partido
SUG
PL
ECD/SCD
TOTAL
P*
5 0 ,7
5 0 ,3
* 6 ,7
5 0 ,8
PDT
8
1 1 ,1
0
9 ,8
P*D
8
7 ,*
0
7 ,7
MDB/P*DB
8
6 ,5
0
6 ,8
PSB
2 ,7
5 ,9
* 3 ,3
5 ,6
P*B
1 0 ,7
1 ,3
0
4 ,*
PODEMOS
2 ,7
* ,3
*
3
PP
2 ,7
2 ,*
0
* ,6
PPS
* ,*
2
0
2 ,1
PSC
1 ,3
2
0
1 ,7
PR
1 ,3
* ,3
*
1 ,3
PROS
1 ,3
0 ,7
0
* ,9
PRB
0
1 ,3
0
0 ,9
DEM
*
0 ,7
0
* ,4
*MB
0
0 ,*
0
0 ,4
PSDB
0
0 ,7
0
* ,4
PSOL
0
0 ,7
0
0 ,*
S/P
0
1 ,*
0
0 ,9
Fonte: Ela*orad* a parti* da base de dados coletados no site d* S*n*do Feder*l
Des*o*n** da t*bel* *e pro*ositores, **contra-se na sel*ção d*s relatores p*ra as
proposições um qu*dro diferente. Com a n*tida predo*inân*ia do PT - mais de 50%
da s
rela*or*as na *D* *oram de*se **rt*do -, é perceptível um in*er*sse do parti*o pela comissão.
Cabe de*t**ar a importâ*cia *o *argo de relator: o* rela*ores po*suem for*es poderes d* veto,
entendido *q*i **mo "o* a*ores *om poder de *eto *ão aq*eles q*e influ*n*iam na *r*mi*ação
*e proposições e no resu*tado, seja na ap*ovação ou *ejeiç*o, sej* com o poder *e não
dec*sã*" (**uiar, 2013, p.*42). Te*do o *o*er de veto "o *e**tor tem liberd*de p*ra aceitar,
rejei*ar e emendar a
proposição inicial
o*, até mesmo,
***ta* sugestões *prese*tadas
po r
outro* *arlament*res [...] o rel*to*
pode req*erer, *en*r* do pra** que lhe é *onced*d*,
a
Rev. FSA, *ere*ina PI, v. 17, n. 8, a*t. 4, *. 69-97, ago. 2020
*w*4.*sanet.com.br/revista
B. C. Rubiatt*, J. N. A. *ouz* e *ilva
88
realizaçã* de audiênci*s públic*s para debater * c*n*eúd*" (Agu*a* 2*13, p. 149). Tendo essa
cara*terís**c*, t*is ato*** detêm o *oder de influen**ar diretam**te ** p*utas.
Como a delim*tação de **is atores é **finida pelo p*esident* da comissão, e nos quatro
ano* a*alisados (2*15-2018) a pre*idênc*a foi do *T, *spera-*e a pre*ominâ*cia deste
nas
es*olhas p*ra a rela*o*i*. Dessa for**, d*sta*a-*e * *ues**o da importância d* *res*dênci* da
comissão, *oi* est* é r**ponsável por indi*ar os relato*es das *atérias. No caso da CDH no
período *nalis**o, a pre*idê*cia foi ocup*da *or um único partido (PT) e esse *artido também
deteve a *aior *art* das r*lat*rias em to*os os tipos *e projetos de l*gi*lação que tramitaram
por ess* comis*ão. *odavia, também é vist* a participação de outros *art*dos nas r*latorias:
alé* *o PT, 17 partidos
ocupar** a relato*ia na c*missão8, *os*rando que **smo com
a
predomi*ânci* *o partido do preside*te da comissão
(PT), ai*da há espaço
***a uma
pluralidade p*r*idária no q*e tange à ocupaç*o das r*latorias na C*H.
Gráfico 5 - Porcen*ag*m de *elatores mem*ros da c**lizão de governo
Fonte: Elaborado a partir *a base de d*do* *oletados no site do S*nado Feder*l
O Grá*ico 5 *ostra a evo*ução d* part*cipação dos partidos membros *a co*l*zão de
go*erno nas relatorias no perí*do analisado. C*mo se pode not*r, no ma*dato Di*ma
***sseff, a coalizão de governo
foi responsáv*l por m*is d* 70% dos *elató*ios votados *a
CDH. Porém, esse quadro muda com a entrad* do gover*o Tem*r, quando a *a**icipação dos
partid*s da base gov*rnista cai p*ra **tr* 15 e 2*% *pr*ximad*mente. Essa qu*da
não
se
*eve simpl*smente * diminuição do taman*o da coal*z*o de governo *a CD*: c*mo apontado
por Souza e S**va (2*19), em 2015 a ba*e g*v*rnista foi responsável po* 68,2% da* ocupações
de car**s de titula*es na CDH, e*se pa*amar ca* abruptamente em *016 ainda no governo
Dilma, indo para 47,*%. *om a en*rada do govern* Temer ainda em 2**6, *ssa participação
8 As relatorias ide*tifi*adas como S/P (Sem *ar*id*) se *eferem a Kát*a Abreu a*ós **a saída do PMDB em
201*.
*ev. *S*, Tere*ina, v. 17, n. 8, art. 4, p. 69-97, ago. 2020 *w*4.fsa*et.com.*r/revista
A *roduçã* Le*islativa *a Comissão de Direitos H*man*s e Legislação Participativa d* S*nado
89
da base gove*nist* tem *m* peq*ena recuperação, chegan*o a *2,6%. Em *017, a p*esenç* da
b*se *overn**t* vol*a a atingir 60%, mas c*i no*amente no ú*timo a*o do ma*dato: em 2018,
atinge 41,2% - o patamar mai* baix* des** a criaç*o da comissão e* 2005. Como *e not* no
gráfico acima, *sse *ão o mesmo movim**to que se obs*rva no qu* é
tange aos pareceres:
entre 2015 e o p**íodo do governo Di*ma Rousse*f em 2016, nota-se um lev* cr*scimento *a
parti*ipaç** da base gove*nista (*e 71,4 a 75%), mesmo *om * q**da na p*rti*ipação
da
*o**izão no plen***o da CDH. C*m a entrad* do governo Temer, a coalizão se mantém com
uma par*icipação entre 15 e 27%
das relat**ias,
*úm*ro bem inferi*r sua ocupação à
de
cargos de titulares na c*missão.
Desta forma, o que pod* explicar essa di*tribuição de relatorias na CDH é a ocupa*ão
do car*o de pr*sidente d* c**i*são. Como *po*tado *nteri*rment* e*tre *015 e 20*8,
a
presidência da comi*são foi ocu*a*a por membros do PT. C*mo e*se cargo é o *esponsáv*l,
entre *utras fu*ções, por in*icar os r*la*or*s * es*a indicaç*o apresen*a um c*r*ter est*até*ico
p*ra o parti** ou coali*ão, é possí*el apontar que o partido fez uso d*sse recurso *ara
f*rtalece* sua posição dentro do p*oc**so legi*lati*o:
enqua*to fazia parte *a coalizã*
de
govern* (2015 e iníci* de 2016), privil*gi*va a
indicaç*o de mem*ros da pr**ria *oalizão
*ara *s relatorias; to*av*a, ao *air **
*o**izão de g*ve*no após o impeachment e e*tr*da
de
Miche* Temer na Presidência, as *ndicaçõe* dos relator*s se mantêm no mesmo espectro
pa*t*d*r**, porém agora esses partid*s não s* encontram *ais na base do
g*verno, *ausan*o
um* fort* queda na partici*ação da coalizão nas relatorias dos projetos votados na CDH.
Tabel* 6 - *n*icação do *elatório sobre o *rojeto
*p*ova*o
Emendas/su*stitutivo
Rejei*ado
Prejudicado
Ar*ui**d*
Tot*l
3 5 ,*
4 8 ,4
1 1 ,*
3 ,9
0 ,7
Fonte: Elaborado * part*r da base de dados cole*ados *o si*e do Senado Fede*al
U* po*to importante a destacar é que todas *s *Ls analisadas não *or*m su*met*das
aos pedi*os de ur*ência d* Legislat*vo o* *xe*utivo , ou * pedid* d* Ur*ência só f**
rea**zado após o trâmite ** comissão. Sendo a*s*m, tiveram seu trâmite no*mal pela *o*issão.
Outro f**or a des*a*ar é o *od*r *a comi*s*o: como aponta Freit*s (2016, *.78) "a com**são
não tem poder n*gati*o -, ou seja, de e*gavetar a prop*st* ne*ando a sua tram*tação -, mas
*em um enorme pod*r po*itiv*, *st* *, * cap*cid*de *e alte*ar o pro*e*o", o* s*ja, as comissõ*s
não podem ser vistas como um v*to-play*r; tod*via elas cump*em im*or*an*e pape*
n*
tom**a de de*isão *lte*and* as pro*ostas por el*s
analisadas. Esta
ca*a*idade é vista
na
**H, uma vez que * maioria dos pr*j*tos passaram por emen*as ou substit*tivos: n* total
Rev. FSA, Teresina PI, v. 17, n. 8, *rt. 4, p. 6*-97, a*o. 202* www4.fsanet.com.br/r*vista
B. C. Rubiatti, J. N. A. *ouza e Silva
90
qu*se metade do* p*oje*os por el*
ana*isados foi *mendado ou
ap*es*ntado substitutivo pelo
relator (*8,4%). *sso in**ca que dentro da c*missão há atu*ção *os relatore* sobre a* *atérias,
a comissã* muda
ou altera pre*omi*an*em***e os Projetos de Lei. Importante des*acar *ue
me*mo os par*i*os que
fizeram
*art* das *oali*õ*s de *o***no nesse pe*íodo tam*ém *êm
seus projetos *o**ficados pe*os relat*re* da CDH, o que indica uma rea* atuação desses
rela*ores *a aná**se dos pr*jet*s a eles enca*in*ados.
O poder pos*tivo da
com***ão,
além de signi*icar mudan*as nas ma**ria*, respalda
a
comis**o com* loc*l *rivil****do para gerar expertise sobre as pau*as. Além *isso, *e*ido ao
arr*njo institucion*l brasi*eiro com formação de coalizão, distribuiç*o ** c*rgos ministe*iais e
se*elha**a na com*osiçã* partidária das d**s casas, *ã* s* espera um c*mportamento
ob*trucion*sta do Se*ado. Sendo ass*m, a ló*ic* do funcionamento ** Sena*o é *e
cooperaç*o, e devido à in*ongru*ncia foment*r uma casa com maior expertise "espera-se uma
retenç** de *arte significativa do* projet*s em revisã* e
*ma real fi*tragem dos proj*to*
o*iun*os da C*mara dos Deputad*s, b*m co*o
que parte des*es projetos seja apro**da
ou
emen*ada/subst*tutiva" (RU**ATTI, 2017,
p.3*). Dessa form*, encon*ra-se um quadr*
na
CDH que refo*ça os achados de pesquisas que *ratam d* *rocesso de*isório br*si*eiro.
Outro ponto importante a cit*r é que os **lat*rios *provados são aqu*le* onde nã*
ocor*e nenhuma mu*ança feita *ela comissão, indo direto
*ara votaç*o em plenário a
**
seguindo o tr*mi*e bicameral, em caso de uso do poder termi*ativo. Estes ocupam a segu*da
maior *requ*ncia na comissão. Mesmo *ão havend* o po*er negativo *estacad* nas
c*m*ssões estad*nidenses,
é
vi s t * o us o do
poder de *e*** maté*ia pela CDH. Estes
representa* 15,7%9
*a matér*a analisa*a p*la comiss*o. Sendo assim, a c*missão apresenta
uma maio* frequ*n*ia de uso do p*d*r posi*ivo, *pa*ecendo o neg*tivo em menor es*ala.
Contudo, cabe de*tac*r que há ou*ra for*a de re*enção de proj*tos na com*ss*o: o* proj*tos
cujo *s par*ceres
nã* f**am votados. P*rém, a análi*e desse* pareceres fog* do escopo
do
presente arti*o.
Um último ponto a *e destacar sobre *s relatórios é qu* *odos *oram aprovados pela
comissão, *om exce*ão de *m ún*co - referente * uma Sugestão L*g*slativ*. Dest* forma, é
visível que o
*apel *os
relat*res é *entra* par* a t*mad* de decisão *a comi*são,
sendo as
informaçõ*s ger*da* por eles o qu* no**eia a at*ação do **enário da CDH.
9
Foram consi*erados retidos *s projetos que tiveram o* re*ul*ados Pr**udicado, Arquivado e Rejeitad* nos
*elatórios.
Rev. FSA, Teresina, *. 17, n. 8, art. 4, p. 69-9*, *go. 20*0
www4.fsane*.*om.br/r*v*sta
A Produção Legislativa ** Comissão de Direitos Humanos e Legis**ção Participati*a do Senado
91
Tabela 7 - Ti*o de decisão (**r***tagem)
SUG
PLS
PLC
ECD/SCD
TOTAL
T*rm*na*iv*
0
1 0 ,6
0
0
6
N*o termi*ativ*
1*0
8 9 ,4
100
100
94
F*nte: Elaborado a partir d* base de dados cole*a*os no si*e do Se***o Federal
Por fim, no toc*nte *o tipo de deci*ão *e*lizad* dentro da comissã*, nota-*e *ue houve
peq**na
utiliz*ção *o *o*er t*rminativo s*bre
as m*térias, tendo sido a maior** nas *L*
de
ori*em do próprio *enado. Este po*er poderi*
ter sido mais utiliz*do, uma ve* que * "a
Co*s*ituin*e de 1*88 aprovou [...] a p*errog*tiva das comissões perman*ntes de poder aprova*
proposições sem a anu*nc** dire*a *o plenário de ambas as casas, também d*nomi*ad* poder
c*nclu*ivo na C*mara dos Depu*ad** e poder term**ativo no Senado Federal" (Aguiar, 2013,
p.1*8). Des** forma, esperava-se um* ma*or
utilização deste poder,
visto *ue nas P*S este
pod*r tem m*i*r possibilidade de uso, pois os projetos oriundos *a Câmara dos Deputados **
po*em ser *b*eto de *oder terminativo n* Sen*do se a matéria na primeira casa *oi ap*ovada
com * *so *o p*der conc*usiv*. Porém é
visto a bai** frequênc*a deste i*stru*e*to nes*a
legisla*ur*.
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Como apontado anteriormente, os Est*dos Legislativos no Bra*il têm avançado sobre
a a*end* d* p*squis* no que tange à orga*ização legisl*tiv*. Se e* um primeiro mome*to, as
comissõ*s e**m vistas como f*acas e tinha* suas *unç*es m*ti*a*as pe*a cen*ralização
do
proc*sso *ecisó*io n** lí*eres partidários, *stu*os rec*ntes (AMARAL, 2011, FREI*A*,
2016, ALMEID*, 201*, 2019) most*am que par* uma bo* compree*são *o proc*s*o
legislativo é nec*ssário se ob***var a *tuação das comissõe*, *ej* pelo pape* p*ivilegia*o qu*
elas ocupam *a form*ção de aco*do* *u consensos, *eja pelo c**sci**nto da *tilização do
*o*er decis*rio das *esmas nas **timas décadas. Todavia, os es*u*os sobre comis*ões *inda
encontr** a*gumas lac*n*s, entre elas a pouca
atenção da*a ao sistema de comi*sões
no
Senado - o que seg** * p*drão dos Estudos L*gislat**os no Brasil de se *entrarem *a *âmara
do* Dep**a*os. D*sta fo*m*, o *rtigo buscou contrib*ir com a literatura *e
*once*t*ando
na
atuação legislativa de *ma c*missão do Senado: a C*m**são de Dir*itos Hum*nos
e
Legisl*ção *a*ti*ipativa (CDH) na ú*tima *egislatur* *ompl*ta (2015-2018).
*o observar as reuni*es realizad*s pe*a *DH, observa-s* que ela *oi a comis*ã* *om o
maior nú*ero de r*uni*es *ea*i*adas e*t*e todas as comissõe* permanentes do Senado.
Rev. FSA, Te*esina PI, v. 17, n. 8, art. 4, p. 69-97, a*o. 2020 www4.fs*net.com.br/r*vista
B. C. Rubia*ti, J. N. A. Souz* e S*lva
*2
So*ado a is*o, nota-*e também u*a forte frequênc*a de re*niões informacionais, isto *,
*
comissão desempenh* im*ortante pape* na *eração de informa**o para a *omada d* dec*sões
** câmara a*t* brasil*ira. Todavi*, m*sm* que esse papel s*ja exercido com maior frequ*nc*a,
* CDH também realiza r*uniões decisórias, *nde ela vo*a pa*ece*e* so*re pro*etos de lei a el*
enviad*s *ue,
p*ster*o*me**e, serão v*tad*s no p*enário da *asa ou s*g*irão
o
trâmi*e
bicamer*l em cas* de uso do *oder term**ativo. **be no*ar que **o há um uso co*stan*e de
decisão terminat*va por parte dessa co*i*são, isto *, os r*latórios dos projetos por ela votados
se**em para avaliação do plenári*.
Observou-se tamb*m q*e a partir ** plenár*o da C**, não * possíve* ap*ntar a*g*m
predomínio de *m
partido e*pecífico: ap*sar da *lta p*rticipação d* P* em qua** todo
o
período e *o PMDB em 2*17, e*ses *art*dos não cons*guem for**r maio**a soz*nhos na
comis*ão. Dessa *o**a, é necessár*o se *b*ervar c*aliz*o de *o*erno. *esse ca*o, *
a
*oalizão consegue ma*or*a na comissão em parte *o período - a*en*s *o fin*l do governo
Dilma em 2016 e n* final *o governo Tem*r em 201* a coal*zão governista *ão fez maioria
** comissão *m questão. *omada a isso, tam*é* f** po*sível apontar a al*a f**gment*ção *a
compos**ã* d* comissão, que a*ompanha pa*cialmente a fragmentaçã* do plen*rio do
Senado.
Entretanto, mesmo com essa fragmentação * sem ne*hum
partido c*nseguindo
s**i*ho * m*ior** da com***ão, a
ocupa*ão de postos-chave
na CD* nesse pe*í**o foi
contro**d*
p*r
um part*d* *m e*pecífico: o PT, que *cupou pre*i*ê*cia da comissão *m a
tod* o per*odo. A ocupaç*o
desse cargo é estratégica poi* perm*te ao par*ido (ou coal*zão)
que o ocup* acesso a recurso* que **ssibilitam uma mel*or pr*te*ão aos inte*ess*s dele
no
inter**r do processo Legislativo. *o c*s*, além do contro*e s**re * agenda da comissão, *m
*mportante instru*ento á dispo*i*ão do pr*sidente da comissão é a indicação dos relatore* das
matérias. *esse c*so, o*serva-*e que as relatorias das *a*éria* *o*am mais de 5*% des*inadas
ao partido do pre*idente da comissão, garantindo esse p*rtido fort* in*lu*n*i* sob*e a
os
re*ul*ados
das m*té*ias *a CDH. Cabe notar *ue, segundo Freitas (2016),
os relatores
*xercem papel central n* ativ*dad* l*gislati*a, já que **o eles os re*ponsáveis po* analisar *s
matérias, aceit*r ou não as emen*as,
a*re*enta* subs*itutivo*, a*ro*ar ou rejeitar *s p*oj*to*
em ***s re*atórios. Ass*m, e*se *argo também p*s*a a ser
centra* na p*incipal
atividade d*
Legislativo no processo decisório brasilei*o.
No que ta*ge ao tipo de matéria que
é avaliado
pela CDH, obse*va-s* que
*á
predominânc** de
pr*je*os
do pró**io Senado - * que é *sp*r*do
pelo próprio arranjo
b*camera* ad*ta*o n* Brasil -, se**ido de Suges*ões Legis*ativas (SUGs) vi*das da sociedade
Rev. FSA, T*r*sin*, v. 17, n. 8, art. 4, p. 69-97, ag*. 2020 www4.fsanet.com.br/revis*a
A Produção Legislativa da Comissão de Dir*itos H*m*nos e Legisl*ç*o Participativa do Senado
93
civil ou do portal
e-cidadan*a. As SUGs dão u* c*ráter
di*erencia*o * *DH, uma vez que
*ssa *omissão é a port* de entrada pa*a e*ses tipos de iniciat*v*, qu* *ó se tornam projetos de
lei após * aprovaçã* da
c*miss**. Desta fo*ma, *s
i*i*iativas analisadas pela C** *e
conc*ntram em pro*etos do próprio Senado e d* *niciativas da So*ied*de Civil. Por ini*iare*
seu trâmite n* C*mara dos Deputados, os pr*jetos de *eput*dos e do E*ecutivo a*arecem em
menor freq*ência. Isso se *á pois a primei*a câmar* já fez
uma prim*ira filtrage* nesses
*rojetos, por isso ele* entrariam em m*nor *úmero no Senado. Ca*e destaque tamb** a baixa
pr*se*ça d* projetos oriundo* do Executivo *a CDH no período: apenas *,4% *as *roposi*ões
ana*is*das na com*ssão foram ap*es*ntadas por esse poder.
So**e os parti**s **opositores dos pro*et*s que *assaram pel* c*miss**, dest**a-se
seu gra*d* n*m*r*. Além diss*, *ambém é p*ssí**l notar
que * *artici*ação na
ori*em dos
pr*jetos *ão
está v*nculada diretame*te ao n*mero de
pa*lam***a*es
que eles possuem,
po r
exe*plo, PSB * maior p*oposit*r, mas não está *ntre as maiores bancada* nas casas
o
é
leg*slat*va* -
partidos como PT e PMDB pos*u*m mais *arlamen*ares. Desta f*r*a,
a
*r*posição e**á vi*culada
ao inter*s*e dos parlamentares na temá**ca, uma v*z
q*e não há
con*role pa*tidário e há p*uca*
barre**as par* o parla*entar individual ini*iar um
projeto.
Cons**u*nteme*te, t***ém se observa *eno* conce*t*a*ão das
i*i*iativas na b*se
do
gover*o, isto é,
op**içã* gov*rno são re*ponsáv**s por iniciar p*opo*tas. To*avia, c*m e
a
alteraç*o de *overno oco*rida no *eio do período, pode-*e per*eber q*e a coalizão *o
gover*o D*lma *ousseff tinh* maior partic*pação nas *niciativas que * do seu *uc**sor
(Temer).
Com* dito anter*orment*, há forte concentração partidária n*s relatoria*,
*endo * *T
re*p*nsável pela maior parte dos relatórios. Todav*a, *sso
não signific* um cont**le pleno
*esse partido. No total 17 par**dos relataram *atérias n* comissão, o que permite afi*mar que
h* pluralidade na *scolha *os re*atores, mesm* com * predo*inân*ia de um partido. Com
e*s* p*edominância de um partido, cau*ada pela *cupação da presidênci* *a comissão pelo
mesmo *artido, observou-*e que as r*la*or*as eram ocupadas majoritariame*te *e*a coalizão
no *overno Dilm* e *ela oposiçã* no gov**no Temer. *essa f*rma, é possível apontar que o
*overno *erde sua *apaci*a** de controle
*a CDH com Tem*r. Essa sit*aç*o
pode se dar
devido à *genda d* Direi*os Humanos não ser paut* *rioritária desse *overno - o que ta*bém
** expressa pela
baixa participaç*o da coalizão co*o
origem das *ropo*tas analisadas pel*
comiss*o.
Po* fim, foi possível
perceber que a comissão, apesar ** baixo poder negativo,
apresenta uma forte capa*idad* de *lter*ç*o *os projetos, isto é, m*smo as
*omissões
*o
R*v. FSA, Teresin* P*, v. 17, n. 8, art. *, p. 69-97, ago. *020 www4.fsane*.com.br/revi*ta
B. *. Rubi*tti, J. N. A. Souza e Silva
9*
Bra*il *ão ten** u*a forte capac**ade de
veto *s proposições, elas são res*onsávei* pelas
alterações *
negociações em t*rno d*s matérias por elas *pre*i**as. Isso fica claro na CDH
quando qua*e a met**e *a* proposi*õ*s foram
altera*as (emendadas *u **resentado
s**sti*utivos) pelos relatores.
Em suma, a CDH do *enado F*deral cu*pre tant*
um p*pel decisório quanto
informacional. Ne** e*tá represe*tada uma pluralidade próxima ao do plenário, mas
há um a
co**entr*ç** dos postos-c*a*e
em um partido, o que lh* permite maior incidênc*a sobre os
resul*ados dos projetos ali votados. So*ado a isso, a comissã* exerce com grande frequência
o seu pod** p*sitivo, sendo i*por*ante foco de anál*se
para a
compreensão do pr*cesso
*egislativo b*asile*r*.
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A Produção L*gi*lativa da Comis*ã* de Di*eitos Humano* * Leg*slação *a*ticipat*va do Senado
*7
C*mo Referencia* es*e Art*g*, conforme ABNT:
RU*IATTI, B. *; SOUZA E SILV*, J. N. A. A P*o*ução Le*islativa da Comis*ão de Dir*itos
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Co*tribui*ão dos Aut**es
*. C. Rubiatti
J. N. *. S. *ilva
1) concepção e p*ane*amento.
*
2) análise e *nt**pretação dos dados.
X
X
3) elaboração do r*sc*n** ou na re**são crítica do *on*eúdo.
X
X
4) participação na aprovação da versão fi*a* do ma*uscrit*.
X
X
Rev. F*A, Teresin* PI, v. 17, n. 8, *rt. 4, *. *9-*7, ago. 2020
www4.f*a*et.*o*.br/revista
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ISSN 1806-6356 (Impresso) e 2317-2983 (Eletrônico)
